BLU Adalah: Badan Layanan Umum, Fleksibilitas, dan Tata Kelolanya

BLU (Badan Layanan Umum) adalah instansi di lingkungan pemerintah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan, dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas.

Artikel ini membahas konsep dasar BLU mulai dari teori agensifikasi, dasar hukum, perbedaan tata kelola satker biasa dengan BLU dan BUMN, sebelas fleksibilitas yang dimiliki BLU, persyaratan dan proses penetapan status, pengelolaan keuangan, pengelolaan aset, utang dan piutang, hingga tata kelola dan penilaian kinerja. Seluruh pembahasan mengacu pada modul Special Mission Direktorat Jenderal Perbendaharaan Kementerian Keuangan.

Konsep Dasar Badan Layanan Umum

Teori Agensifikasi sebagai Landasan BLU

Konsep BLU berakar pada teori agensifikasi (agencification), yaitu pemisahan fungsi pembuatan kebijakan (policy-making) dari fungsi penyelenggaraan layanan (service delivery). Dalam kerangka ini, kementerian/lembaga berperan sebagai prinsipal yang merumuskan kebijakan, sementara BLU berperan sebagai agen yang menjalankan layanan secara semi-otonom.

Agensifikasi merupakan turunan dari gagasan New Public Management yang mendorong sektor publik mengadopsi praktik manajemen sektor bisnis. Semangat inilah yang sering disebut sebagai enterprising the government: pemerintah tetap menjalankan misi layanan publik, tetapi dengan cara kerja yang lebih lincah, terukur, dan berorientasi pada kinerja. Bentuk kelembagaan semacam ini dikenal luas secara internasional sebagai autonomous agency.

Pengertian dan Sejarah BLU di Indonesia

Istilah Badan Layanan Umum pertama kali diperkenalkan dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, khususnya pada Pasal 68 dan Pasal 69. Kedua pasal tersebut menjadi payung hukum bagi instansi pemerintah untuk menerapkan Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum (PPK-BLU).

Perjalanan regulasi BLU dapat diringkas sebagai berikut.

PPK-BLU pada dasarnya memberikan fleksibilitas kepada satuan kerja untuk menerapkan Praktik Bisnis yang Sehat dalam rangka meningkatkan pelayanan kepada masyarakat, tanpa mengubah status kelembagaannya sebagai bagian dari pemerintah.

Asas-Asas Badan Layanan Umum

Terdapat sebelas asas yang menjadi rambu penyelenggaraan BLU. Dua asas paling fundamental yang membedakan BLU dari badan usaha adalah:

• Status hukum BLU tidak terpisah dari kementerian/lembaga induknya. BLU tetap merupakan instansi pemerintah, bukan entitas hukum tersendiri.
• Kekayaan BLU merupakan kekayaan negara yang tidak dipisahkan. Berbeda dengan BUMN yang kekayaannya dipisahkan melalui penyertaan modal negara.

Asas lainnya menegaskan bahwa BLU menyelenggarakan pelayanan umum yang pengelolaannya berdasarkan kewenangan yang didelegasikan oleh instansi induk, bertanggung jawab kepada menteri/pimpinan lembaga, serta beroperasi berdasarkan Rencana Kerja dan Anggaran yang ditetapkan.

Untuk memahami kedudukan BLU dalam kerangka besar keuangan negara, Anda dapat membaca terlebih dahulu artikel keuangan negara adalah: pengertian dan ruang lingkup menurut UU 17/2003.

Perbedaan Tata Kelola Satker, BLU, dan BUMN

Posisi BLU berada di tengah antara satuan kerja pemerintah biasa dan badan usaha milik negara. Tabel berikut merangkum empat belas aspek pembeda ketiganya.

Istilah not for profit pada kolom BLU perlu digarisbawahi. BLU boleh memperoleh surplus, tetapi surplus tersebut bukan tujuan utama dan harus dikembalikan untuk peningkatan layanan, bukan dibagikan sebagai dividen.

Sebelas Fleksibilitas Badan Layanan Umum

Inti dari PPK-BLU adalah pemberian fleksibilitas pengelolaan keuangan yang tidak dimiliki satuan kerja biasa. Terdapat sebelas bentuk fleksibilitas.

1. Perencanaan berbasis kinerja. BLU menyusun Rencana Bisnis dan Anggaran (RBA) yang menghubungkan anggaran dengan target kinerja layanan.
2. Pendapatan dapat digunakan langsung. Pendapatan operasional tidak perlu disetor terlebih dahulu ke Kas Negara sebelum digunakan.
3. Flexible budget. Belanja dapat melampaui pagu sepanjang masih dalam ambang batas yang ditetapkan dan didanai dari kelebihan pendapatan.
4. Penetapan tarif layanan. BLU dapat mengusulkan tarif sendiri sesuai karakteristik layanannya.
5. Pengelolaan kas. BLU dapat membuka rekening operasional pada bank umum, rekening pengelolaan kas untuk menempatkan idle cash, serta rekening dana kelolaan.
6. Investasi. Investasi jangka pendek dapat dilakukan sendiri, sedangkan investasi jangka panjang memerlukan izin Menteri Keuangan.
7. Pengelolaan utang. BLU dapat melakukan pinjaman jangka pendek atas nama sendiri dengan batasan tertentu.
8. Pengelolaan piutang. BLU dapat mengelola dan menghapus piutang sesuai kewenangan berjenjang.
9. Pengadaan barang dan jasa. BLU dapat menetapkan ketentuan pengadaan yang berbeda dari Peraturan Presiden sepanjang lebih efisien.
10. Optimalisasi aset. Aset BLU dapat dimanfaatkan untuk menghasilkan pendapatan tambahan.
11. Sistem remunerasi. BLU dapat menerapkan remunerasi berbasis kinerja bagi pejabat pengelola, dewan pengawas, dan pegawai.

Fleksibilitas pengelolaan kas BLU memiliki kaitan erat dengan konsep rekening tunggal perbendaharaan. Pelajari lebih lanjut pada artikel Treasury Single Account (TSA) adalah: RKUN dan pengelolaan kas negara.

Persyaratan Menjadi BLU

Satuan kerja yang ingin menerapkan PPK-BLU harus memenuhi tiga kelompok persyaratan.

Persyaratan Substantif

Satuan kerja harus menyelenggarakan salah satu dari tiga jenis tugas berikut:

• Penyediaan barang dan/atau jasa layanan umum, misalnya layanan kesehatan (rumah sakit) dan layanan pendidikan (perguruan tinggi).
• Pengelolaan wilayah atau kawasan tertentu untuk tujuan meningkatkan perekonomian masyarakat atau layanan umum.
• Pengelolaan dana khusus, seperti dana bergulir dan dana abadi pendidikan.

Persyaratan Teknis

Terdapat dua kriteria teknis yang harus dipenuhi secara bersamaan:

• Kinerja pelayanan layak dikelola dengan PPK-BLU, dinilai oleh menteri/pimpinan lembaga.
• Kinerja keuangan sehat, ditunjukkan oleh dokumen usulan penetapan BLU.

Persyaratan Administratif

Enam dokumen wajib disiapkan sebagai kelengkapan usulan.

Proses Penetapan Status BLU

Penetapan status BLU melalui rangkaian empat belas langkah, dari reviu internal hingga keputusan Menteri Keuangan. Alur pokoknya adalah sebagai berikut.

1. Reviu internal oleh kementerian/lembaga terhadap kelayakan satuan kerja.
2. Penyampaian surat usulan dari menteri/pimpinan lembaga kepada Menteri Keuangan.
3. Penilaian oleh Direktorat Jenderal Perbendaharaan melalui Direktorat Pembinaan Pengelolaan Keuangan BLU (PPKBLU) dan Tim Penilai.
4. Uji persyaratan substantif dan teknis.
5. Uji persyaratan administratif, dengan kesempatan perbaikan dokumen paling lama 30 hari kalender.
6. Penyampaian rekomendasi Tim Penilai paling lama 7 hari kerja.
7. Perbaikan dokumen lanjutan paling lama 15 hari kerja.
8. Penetapan status melalui Keputusan Menteri Keuangan.

Pencabutan Status BLU

Status BLU bukanlah predikat permanen. Pencabutan dapat dilakukan apabila satuan kerja:

• tidak lagi memenuhi persyaratan substantif, teknis, dan/atau administratif;
• tidak mengikuti ketentuan pengelolaan keuangan BLU; atau
• memperoleh hasil Penilaian Tata Kelola dan Kinerja dengan kriteria buruk atau tidak mencapai ambang batas yang ditetapkan.

Standar Pelayanan Minimum dan Tarif Layanan

Standar Pelayanan Minimum

Standar Pelayanan Minimum (SPM) merupakan ketentuan mengenai jenis dan mutu layanan dasar yang wajib disediakan BLU. SPM ditetapkan oleh menteri/pimpinan lembaga dan dapat diusulkan oleh BLU sendiri.

SPM harus memenuhi kaidah SMART:

Tarif Layanan BLU

Tarif layanan dapat berupa besaran nominal dan/atau persentase. Dalam penetapannya, BLU dapat memilih tiga pendekatan:

• Cost-plus, tarif ditetapkan di atas biaya penyediaan layanan.
• Cost-recovery, tarif ditetapkan setara dengan biaya penyediaan layanan.
• Cost-minus, tarif ditetapkan di bawah biaya penyediaan layanan karena pertimbangan keterjangkauan.

Empat pertimbangan wajib dalam penetapan tarif adalah kontinuitas dan pengembangan layanan, daya beli masyarakat, asas keadilan dan kepatutan, serta kompetisi yang sehat.

Pengelolaan Keuangan BLU

Perencanaan dan Penganggaran

Siklus perencanaan BLU bertumpu pada dua dokumen utama.

Rencana Strategis Bisnis (RSB) disusun untuk periode lima tahunan dengan mengacu pada Rencana Strategis kementerian/lembaga. RSB disampaikan paling lambat dua bulan sejak berakhirnya periode RSB sebelumnya. Apabila terdapat revisi, revisi diselesaikan paling lama dua bulan dan dikirimkan paling lambat lima hari kerja setelah ditandatangani.

Rencana Bisnis dan Anggaran (RBA) disusun tahunan dan disampaikan paling lambat akhir Desember dua tahun sebelum tahun pelaksanaan anggaran. RBA memuat sepuluh unsur:

1. Program dan kegiatan
2. Indikator Kinerja Utama (IKU)
3. Target kinerja
4. Kondisi kinerja tahun berjalan
5. Asumsi mikro dan makro
6. Kebutuhan belanja dan kemampuan pendapatan
7. Estimasi saldo awal dan saldo akhir kas
8. Perkiraan beban
9. Prakiraan maju
10. Ambang batas

RBA kemudian dianalisis oleh Direktorat Jenderal Perbendaharaan dengan empat sudut pandang: produktivitas, efisiensi, inovasi, dan keselarasan dengan sasaran kementerian/lembaga. Hasil akhirnya adalah RBA Definitif.

Pelaksanaan Anggaran

Pelaksanaan anggaran BLU dituangkan dalam DIPA Petikan BLU yang memuat enam unsur pokok. SP-DIPA BLU disahkan oleh Direktur Jenderal Anggaran paling lambat 31 Desember, sedangkan RBA Definitif disampaikan kepada Direktur Jenderal Perbendaharaan paling lambat minggu kedua Januari.

Mekanisme khas BLU terletak pada pengesahan pendapatan dan belanja. Karena pendapatan digunakan langsung tanpa disetor ke Kas Negara, transaksi tersebut perlu disahkan melalui SP3B BLU (Surat Permintaan Pengesahan Pendapatan dan Belanja BLU) yang disampaikan minimal satu kali dalam satu triwulan. Atas dasar SP3B, KPPN menerbitkan SP2B BLU sebagai dokumen pengesahan.

Revisi DIPA BLU dapat dilakukan untuk tiga keperluan: percepatan pencapaian sasaran kinerja, penggunaan saldo awal kas, dan terlampauinya target PNBP. Pengaturan rekening BLU mengacu pada PMK Nomor 183/PMK.05/2019.

Pelaporan dan Pertanggungjawaban

BLU menyusun laporan keuangan berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan berbasis akrual. Terdapat tujuh laporan yang dihasilkan:

1. Laporan Realisasi Anggaran (LRA)
2. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih
3. Neraca
4. Laporan Operasional
5. Laporan Arus Kas (LAK)
6. Laporan Perubahan Ekuitas (LPE)
7. Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK)

Laporan keuangan unit usaha dikonsolidasikan ke dalam laporan keuangan BLU dan diaudit oleh auditor ekstern.

Pengelolaan Aset, Utang, dan Piutang

Jenis Aset dan Pemanfaatannya

Aset BLU dikelompokkan menjadi tiga: Aset Lancar, Aset Tetap, dan Aset Lainnya. Optimalisasi aset dilakukan melalui dua skema, yaitu Pemanfaatan Aset dan Kerja Sama dengan Mitra (KSM).

Lima prinsip yang harus dipegang dalam optimalisasi aset:

• tidak mengganggu pelaksanaan tugas dan fungsi layanan BLU;
• biaya pelaksanaan tidak dibebankan pada APBN Rupiah Murni;
• manfaat yang diperoleh dapat menjadi dasar penerbitan surat berharga atas izin Menteri Keuangan;
• tidak mengalihkan kepemilikan aset; serta
• dilakukan secara efektif, efisien, dan saling menguntungkan.

Mitra kerja sama BLU dapat berasal dari kementerian/lembaga atau satuan kerja lain, pemerintah daerah, BUMN, BUMD, BLU lain, BLUD, badan usaha swasta, yayasan, koperasi, maupun perorangan.

Pengelolaan Utang

BLU hanya diperkenankan melakukan pinjaman jangka pendek atas nama sendiri, dengan peruntukan menutup mismatch arus kas dan membiayai belanja operasional. BLU dilarang menjadikan aset tetap sebagai jaminan pinjaman.

Batas maksimal pinjaman adalah 15% dari pendapatan tahun sebelumnya yang tidak bersumber dari Rupiah Murni dan hibah terikat. Kewenangan persetujuan pinjaman disusun secara berjenjang.

Pengecualian atas batasan tersebut dapat diberikan Menteri Keuangan dalam empat kondisi: penyelenggaraan kegiatan berskala internasional, keadaan kahar, kesulitan likuiditas, dan pelaksanaan kebijakan Pemerintah. Perjanjian pinjaman sekurang-kurangnya memuat delapan hal, dan BLU wajib menyampaikan laporan pinjaman secara bulanan.

Pengelolaan Piutang

Piutang BLU berkedudukan sebagai piutang negara. BLU wajib menyusun pedoman pengelolaan piutang yang memuat lima unsur, dan dapat memanfaatkan sistem layanan informasi keuangan Otoritas Jasa Keuangan untuk menilai profil debitur.

Apabila upaya penagihan telah dilakukan secara maksimal namun piutang belum tertagih, pengurusan diserahkan kepada Panitia Urusan Piutang Negara (PUPN) sampai piutang lunas, selesai, atau optimal. Piutang yang dinyatakan PSBDT (Piutang Sementara Belum Dapat Ditagih) dapat diusulkan penghapusan bersyarat dengan kewenangan berjenjang.

Laporan penghapusan piutang disampaikan kepada Direktorat Jenderal Kekayaan Negara dan Direktorat Jenderal Perbendaharaan paling lambat lima hari kerja.

Tata Kelola dan Pengawasan Internal

Struktur Organisasi BLU

Struktur organisasi BLU harus memenuhi tiga kriteria: pengendalian internal yang memadai, kejelasan garis komando, dan pengelompokan fungsi yang logis. Kedudukan BLU dalam organisasi kementerian/lembaga dapat berada langsung di bawah menteri/pimpinan lembaga, di bawah unsur pelaksana (direktorat jenderal atau deputi), maupun di bawah unsur penunjang (badan atau pusat).

Khusus BLU pengelola dana, terdapat kewajiban tambahan berupa unit manajemen risiko dan unit pengelolaan investasi yang terpisah satu sama lain.

Pembagian peran pejabat dalam pengelolaan anggaran BLU tetap mengikuti kerangka umum perbendaharaan negara. Uraian lengkapnya dapat dibaca pada artikel PPK adalah: KPA, PPSPM, dan bendahara sebagai pejabat perbendaharaan.

Satuan Pengawasan Intern (SPI)

Setiap BLU wajib membentuk Satuan Pengawasan Intern yang terdiri atas Kepala SPI dan sekurang-kurangnya satu orang Auditor SPI. Pengangkatan dilakukan oleh Pemimpin BLU dengan persetujuan Dewan Pengawas.

Anggota SPI dilarang merangkap jabatan operasional, kecuali fungsi kepatuhan dan manajemen risiko. Kepala SPI wajib memiliki sertifikat profesi audit atau pengalaman minimal tiga tahun di bidang pengawasan, dan dapat diberhentikan apabila tidak memperoleh sertifikat dalam dua tahun.

SPI mengemban sebelas tugas dan lima kewenangan, serta wajib memiliki Piagam Pengawasan Intern sebagai dasar pelaksanaan tugas. Sistem pengendalian intern BLU dibangun di atas lima elemen:

1. Lingkungan pengendalian
2. Penilaian risiko
3. Aktivitas pengendalian
4. Sistem informasi dan komunikasi
5. Pemantauan

Penilaian Tata Kelola dan Kinerja BLU

BLU melakukan penilaian mandiri (self-assessment) satu kali dalam setahun. Penilaian dilakukan dengan dua pendekatan, yaitu berbasis hasil (result-based) dan berbasis proses (process-based).

Hasil penilaian dipetakan ke dalam lima level maturitas.

Hasil penilaian mandiri direviu oleh Direktorat PPKBLU dan/atau Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Perbendaharaan, kemudian ditetapkan dalam Keputusan Direktur PPKBLU.

Konsep penilaian kinerja BLU ini sejalan dengan pengukuran kinerja pelaksanaan anggaran satuan kerja pada umumnya, yang dibahas pada artikel IKPA adalah: indikator kinerja pelaksanaan anggaran.

Pertanyaan yang Sering Diajukan

Apa perbedaan mendasar BLU dengan BUMN?

Perbedaan paling mendasar terletak pada status kekayaan dan orientasi. Kekayaan BLU merupakan kekayaan negara yang tidak dipisahkan dan status hukumnya tidak terpisah dari kementerian/lembaga induk, sedangkan kekayaan BUMN dipisahkan melalui penyertaan modal negara. Dari sisi orientasi, BLU bersifat not for profit sementara BUMN berorientasi profit.

Apakah pendapatan BLU harus disetor ke Kas Negara?

Tidak. Pendapatan BLU tetap berstatus PNBP, namun tidak perlu disetor terlebih dahulu ke Kas Negara dan dapat digunakan langsung untuk membiayai belanja. Sebagai konsekuensinya, pendapatan dan belanja tersebut harus disahkan melalui mekanisme SP3B BLU minimal satu kali dalam satu triwulan.

Apa dasar hukum utama Badan Layanan Umum?

Dasar hukum utamanya adalah UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara Pasal 68 dan 69, yang kemudian dijabarkan dalam PP Nomor 23 Tahun 2005 sebagaimana diubah dengan PP Nomor 74 Tahun 2012, serta diatur secara operasional melalui PMK Nomor 129/PMK.05/2020 sebagaimana diubah dengan PMK Nomor 202/PMK.05/2022.

Berapa batas maksimal pinjaman yang boleh dilakukan BLU?

Batas maksimalnya adalah 15% dari pendapatan tahun sebelumnya yang tidak bersumber dari Rupiah Murni dan hibah terikat. Pinjaman hanya boleh berjangka pendek, dan BLU dilarang menjadikan aset tetap sebagai jaminan. Pengecualian atas batasan ini hanya dapat diberikan Menteri Keuangan dalam kondisi tertentu.

Apa perbedaan RSB dan RBA?

RSB (Rencana Strategis Bisnis) merupakan dokumen perencanaan lima tahunan yang mengacu pada Renstra kementerian/lembaga. RBA (Rencana Bisnis dan Anggaran) merupakan dokumen tahunan yang menerjemahkan RSB ke dalam program, kegiatan, target kinerja, dan proyeksi keuangan satu tahun anggaran.

Apakah status BLU dapat dicabut?

Dapat. Pencabutan status BLU dilakukan apabila satuan kerja tidak lagi memenuhi persyaratan substantif, teknis, dan/atau administratif; tidak mengikuti ketentuan pengelolaan keuangan BLU; atau memperoleh hasil Penilaian Tata Kelola dan Kinerja dengan kriteria buruk maupun tidak mencapai ambang batas yang ditetapkan.

Penutup

Badan Layanan Umum merupakan jawaban atas kebutuhan pemerintah untuk menyelenggarakan layanan publik secara lebih lincah tanpa melepaskan akuntabilitas keuangan negara. Melalui sebelas fleksibilitas yang dimilikinya, BLU dapat mengelola pendapatan, kas, aset, hingga sumber daya manusia dengan pendekatan yang lebih menyerupai praktik bisnis, namun tetap berada dalam kerangka pengawasan Kementerian Keuangan.

Pemahaman menyeluruh atas persyaratan, siklus perencanaan, mekanisme pengesahan SP3B, serta penilaian tata kelola dan kinerja menjadi bekal penting bagi setiap pengelola satuan kerja BLU. Informasi resmi dan regulasi terkini dapat diakses melalui laman Direktorat Jenderal Perbendaharaan Kementerian Keuangan.

Untuk melengkapi pemahaman Anda, simak pula artikel SPAN dan SAKTI adalah: sistem perbendaharaan negara dalam kerangka IFMIS serta perbedaan APBN dan APBD lengkap dengan tabel komparatif.