Keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Definisi ini tercantum dalam Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
Artikel ini membahas pengertian keuangan negara, ruang lingkupnya, tiga jenis kekuasaan pengelolaan, serta bagaimana kewenangan Presiden didelegasikan sampai ke level satuan kerja — berdasarkan Modul Pengelolaan Keuangan Negara DJPb 2025.
Apa Itu Keuangan Negara?
Menurut Pasal 1 angka 1 UU Nomor 17 Tahun 2003, keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Namun tidak seluruh hak dan kewajiban negara otomatis masuk kategori keuangan negara. Suatu hal baru dapat diklasifikasikan sebagai keuangan negara apabila:
- berkenaan dengan hak dan kewajiban negara yang bernilai uang; atau
- berimplikasi pada penambahan atau pengurangan kekayaan negara.
Di luar dua kriteria tersebut, sesuatu tidak dapat diklasifikasikan sebagai keuangan negara.
Arti Sempit vs Arti Luas
Dalam terminologi umum, keuangan negara dapat dimaknai secara sempit maupun luas:
| Sudut Pandang | Cakupan |
|---|---|
| Arti sempit | Pemerintah hanya dipandang sebagai otoritas yang mengelola keuangan negara untuk memenuhi layanan publik melalui APBN |
| Arti luas (Keuangan Sektor Publik) | Mencakup semua unsur pemerintah yang memiliki kewenangan pengambilan keputusan keuangan dalam menjalankan perannya secara luas |
UU Keuangan Negara menganut pengertian dalam arti luas, yang dikenal juga sebagai Keuangan Sektor Publik.
Dua Peran Negara dalam Keuangan Negara
Perbedaan cakupan tersebut berakar pada dua peran yang dijalankan negara:
- Negara sebagai otoritas — berorientasi pada pemenuhan layanan publik yang dibiayai lewat perpajakan atau penerimaan lainnya, dan diberikan cuma-cuma kepada masyarakat dalam bentuk public goods.
- Negara sebagai homo-economicus — berorientasi pada pemupukan keuntungan (profit motive).
Dari pembedaan peran ini lahir dua istilah penting:
| Istilah | Pengertian |
|---|---|
| Kekayaan negara yang tidak dipisahkan | Kekayaan negara yang digunakan untuk mendukung kegiatan pemerintah sebagai otoritas — wajib dikelola dalam sistem APBN |
| Kekayaan negara yang dipisahkan | Kekayaan negara yang digunakan dalam rangka pelaksanaan peran pemerintah selaku individu pada umumnya |
Ruang Lingkup Keuangan Negara Menurut Pasal 2
Pasal 2 UU Nomor 17 Tahun 2003 menegaskan bahwa ruang lingkup keuangan negara tidak terbatas pada APBN saja, tetapi meliputi semua hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang.
Secara substantif, cakupan keuangan negara meliputi keuangan dari:
- Unit-unit pemerintah sebagai penghasil barang dan jasa publik, yaitu kementerian/lembaga negara dan unit nirlaba;
- Perusahaan negara di bawah kementerian yang anggarannya dikelola dalam APBN dan diserahi tugas menghasilkan barang dan jasa publik;
- Perusahaan negara dengan penganggaran tersendiri yang diserahi tugas menghasilkan barang dan jasa publik;
- Lembaga keuangan pemerintah, termasuk bank sentral, bank umum, dan lembaga asuransi.
Empat Pendekatan Perumusan Keuangan Negara
Penjelasan UU Keuangan Negara angka 3 menyebutkan bahwa pendekatan yang digunakan dalam merumuskan keuangan negara adalah dari sisi objek, subjek, proses, dan tujuan.
| Pendekatan | Cakupan Keuangan Negara |
|---|---|
| Objek | Semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kebijakan dan kegiatan bidang fiskal, moneter, dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik negara |
| Subjek | Seluruh objek di atas yang dimiliki negara dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Perusahaan Negara/Daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara |
| Proses | Seluruh rangkaian kegiatan pengelolaan objek, mulai dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan pertanggungjawaban |
| Tujuan | Seluruh kebijakan, kegiatan, dan hubungan hukum berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan objek dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan negara |
Dasar Konstitusional yang Diperluas
Konsideran "Mengingat" UU Nomor 17 Tahun 2003 tidak hanya menyebut Pasal 23, 23A, 23B, 23C, 23D, dan 23E UUD 1945, tetapi juga Pasal 33 ayat (2), (3), dan (4) UUD 1945. Pencantuman Pasal 33 ini mengandung dua pengertian mendasar:
- Lingkup keuangan negara Indonesia mencakup pengelolaan cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak — termasuk keputusan di bidang badan usaha milik negara.
- Hak negara yang dicakup UU ini mencakup pula hak negara yang masih bersifat potensial sebagaimana dimaksud Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, di samping hak negara yang bersifat operasional dalam Pasal 23 UUD 1945.
Pemisahan Kekayaan Negara: Sering Disalahpahami
Dua ketentuan dalam Pasal 2 kerap menimbulkan keraguan, yaitu Pasal 2 huruf g (kekayaan negara yang dipisahkan pada BUMN/BUMD) dan Pasal 2 huruf i (kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan fasilitas pemerintah).
Kekayaan Dipisahkan pada BUMN/BUMD
Kekayaan negara yang dipisahkan pada BUMN/BUMD bukan berarti dipisahkan dari negara secara keseluruhan, melainkan dipisahkan dari APBN. Artinya:
- Penerimaan dan belanja yang terkait BUMN/BUMD tidak termasuk dalam penerimaan dan belanja APBN;
- Namun kekayaan tersebut tetap menjadi bagian dari milik negara.
Pemisahan tersebut semata-mata dilakukan agar lembaga bersangkutan mampu mengelola kebijakan yang bersifat khusus, sehingga tidak terkendala pola baku pengelolaan anggaran pemerintah.
Contoh Kasus: Otoritas Jasa Keuangan (OJK)
OJK dibentuk berdasarkan UU Nomor 21 Tahun 2011 sebagaimana diubah dengan UU Nomor 4 Tahun 2023 tentang Pengembangan dan Penguatan Sektor Keuangan. Pasal 34 undang-undang tersebut menegaskan bahwa anggaran OJK merupakan bagian dari APBN yang dialokasikan pada bagian anggaran Bendahara Umum Negara.
Berdasarkan PP Nomor 41 Tahun 2024, pungutan yang dilakukan OJK kepada industri jasa keuangan — biaya perizinan, persetujuan, pendaftaran, pengesahan, pengaturan, pengawasan, pemeriksaan, penelitian, serta transaksi perdagangan efek — merupakan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP), sehingga tunduk pada ketentuan di bidang keuangan negara.
Tahun Anggaran dan Asas Periodisitas
Pasal 4 UU Nomor 17 Tahun 2003 membatasi tahun anggaran meliputi masa satu tahun, yakni 1 Januari sampai dengan 31 Desember. Pembatasan ini dikenal sebagai Asas Tahunan atau Asas Berkala (Periodisitas).
Asas periodisitas memungkinkan pemberian otorisasi dan pengawasan rakyat berlangsung secara teratur. Periodisitas merupakan ciri khas anggaran negara modern yang berkaitan erat dengan tiga fungsi anggaran: fungsi hukum, fungsi politik, dan fungsi ekonomi.
Sejarah Perubahan Tahun Anggaran Indonesia
| Periode | Tahun Anggaran | Dasar Hukum / Keterangan |
|---|---|---|
| Sebelum 1968 | 1 Januari – 31 Desember | Pasal 7 ICW (Staatsblad 1925 No. 448), ditetapkan UU Nomor 12 Tahun 1955 |
| 1968 – 31 Maret 2000 | 1 April – 31 Maret | UU Nomor 9 Tahun 1968, menyesuaikan kebutuhan ekonomi dan bantuan kredit luar negeri |
| 1 April – 31 Desember 2000 | Tahun anggaran pendek (9 bulan) | Masa transisi menuju tahun takwim |
| 2001 – sekarang | 1 Januari – 31 Desember | Menyelaraskan anggaran pemerintah, BUMN, dan institusi lain |
Tiga Kekuasaan atas Pengelolaan Keuangan Negara
Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 menyatakan Presiden memegang kekuasaan pemerintahan. Karena itu Pasal 6 ayat (1) UU Nomor 17 Tahun 2003 menegaskan bahwa kekuasaan pengelolaan keuangan negara berada di tangan Presiden.
Kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan negara tersebut meliputi tiga kekuasaan pengelolaan keuangan negara:
| Jenis Kekuasaan | Definisi |
|---|---|
| Kekuasaan Otorisasi | Kekuasaan mengambil tindakan atau keputusan yang dapat mengakibatkan kekayaan negara berkurang atau bertambah |
| Kekuasaan Ordonansi | Kekuasaan menerima, meneliti, menguji keabsahan, dan menerbitkan surat perintah menagih dan membayar tagihan yang membebani anggaran penerimaan dan pengeluaran negara |
| Kekuasaan Kebendaharaan | Kekuasaan menerima, menyimpan, atau membayar/mengeluarkan uang atau barang, serta mempertanggungjawabkannya |
Otorisasi Umum vs Otorisasi Khusus
- Otorisasi bersifat umum — kekuasaan membuat peraturan yang bersifat umum, seperti menetapkan UU APBN, UU Pokok Kepegawaian, atau UU Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan. Pelaksanaannya harus mendapat persetujuan DPR terlebih dahulu.
- Otorisasi bersifat khusus — kekuasaan menetapkan surat keputusan yang mengikat orang atau pihak tertentu, sebagai pelaksanaan keputusan otorisasi umum.
Tiga Pengujian oleh Ordonator
Pengujian dan penelitian yang dilakukan ordonator meliputi tiga aspek:
- Wetmatigheid — dasar haknya;
- Rechtmatigheid — dasar hukum tagihannya;
- Doelmatigheid — tujuannya.
Pendelegasian Kekuasaan Presiden: CFO dan COO
Presiden tidak dapat melaksanakan sendiri seluruh tugas pengelolaan keuangan negara. Karena itu sebagian kewenangan didelegasikan kepada aparatur pemerintah pusat dan daerah, BUMN dan BUMD, serta pihak lain.
Pendelegasian kepada pemerintah pusat mengikuti pola pembagian peran Chief Financial Officer (CFO) dan Chief Operating Officer (COO):
| Peran | Pemegang | Tanggung Jawab |
|---|---|---|
| CFO | Menteri Keuangan (secara eksklusif) | Pengelola fiskal, pemegang kekuasaan ordonansi, dan wakil pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan |
| COO | Semua menteri, termasuk Menteri Keuangan sebagai kepala Kementerian Keuangan | Penanggung jawab keberhasilan program yang disusun dan ditetapkan pada kementerian masing-masing |
Tiga Jenis Bendahara
Kekuasaan kebendaharaan didelegasikan kepada orang atau badan yang menjalankan tugas sebagai bendahara:
- Bendahara Umum Negara (BUN) — Sesuai Pasal 8 huruf f UU Nomor 17 Tahun 2003, Menteri Keuangan melaksanakan fungsi BUN. Rincian kewenangannya diatur dalam Pasal 7 ayat (2) UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Dalam pelaksanaan sehari-hari, Menteri Keuangan dibantu Kuasa BUN.
- Bendahara Penerimaan — bertugas menerima uang pungutan pajak dan PNBP; uang yang diterima harus segera disetorkan ke Kas Negara.
- Bendahara Pengeluaran — bertugas mengelola uang persediaan (UP) dan uang-uang lainnya yang berada dalam pengurusannya.
Meskipun terjadi pendelegasian, tanggung jawab umum atas pengelolaan keuangan negara tetap berada pada Presiden.
Prinsip Check and Balance dalam Pembagian Kewenangan
Pembagian kewenangan antara Menteri Keuangan selaku BUN (fungsi CFO) dan para menteri selaku Pengguna Anggaran (fungsi COO) bertujuan utama mencegah konsentrasi kewenangan di satu pihak.
Tujuannya adalah menciptakan mekanisme check and balance — prinsip saling uji — antara para pejabat pengelola keuangan negara dalam rangka mewujudkan good governance. Setiap keputusan Pengguna Anggaran akan diuji oleh pihak lain, yaitu Menteri Keuangan selaku BUN.
Agar mekanisme saling uji ini berjalan, pembagian kewenangan harus didasarkan pada prinsip kesetaraan: baik pemegang peran BUN maupun Pengguna Anggaran harus memiliki kedudukan setara, yang dalam hal ini sama-sama para menteri.
Implementasi Pembagian Kewenangan di Tingkat Satker
Pola pembagian kewenangan di tingkat nasional direplikasi hingga level satuan kerja. Menteri selaku Pengguna Anggaran memiliki dua peran sekaligus — peran BUN dan peran Menteri Teknis — yang kemudian dikuasakan kepada setiap Kepala Satker sebagai Kuasa Pengguna Anggaran (KPA).
Di dalam setiap satker, pola yang sama berulang:
| Level Nasional | Level Satker | Fungsi |
|---|---|---|
| Menteri Keuangan (BUN) | PPSPM — Pejabat Penanda Tangan SPM | Melakukan tugas pengujian (verifikasi) |
| Menteri Teknis | PPK — Pejabat Pembuat Komitmen | Mengambil keputusan untuk melakukan pengeluaran negara |
Kewenangan tersebut kemudian dijalankan melalui dokumen pelaksanaan anggaran, yaitu DIPA (Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran).
Pola di Pemerintah Daerah
- Otorisasi umum — dilaksanakan sepenuhnya oleh Gubernur/Bupati/Wali Kota bersama DPRD;
- Otorisasi khusus dan ordonansi — didelegasikan kepada Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD);
- Kebendaharaan — didelegasikan kepada Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah.
Perbedaan struktur anggaran pusat dan daerah dibahas lebih lanjut dalam artikel Perbedaan APBN dan APBD.
Hakikat Pengaturan UU Keuangan Negara
Pada hakikatnya, UU Keuangan Negara mengatur hubungan hukum antara DPR selaku lembaga legislatif dan Presiden selaku lembaga eksekutif dalam rangka penetapan UU APBN sebagai acuan pelaksanaan dan pertanggungjawaban APBN.
APBN merupakan bentuk kesepakatan politik antara kedua lembaga tersebut. Lembaga legislatif memberi kewenangan penuh kepada eksekutif untuk melaksanakan kegiatan yang tercantum di dalamnya, sekaligus mandat mengupayakan sumber pendanaan. Konsep ini dikenal sebagai autorisation parlementaire atau hak budgeting/begrooting lembaga legislatif.
Penting dicatat: dalam penetapan UU APBN, hubungan legislatif dan eksekutif tidak didasarkan pada prinsip kesetaraan, melainkan bersifat subordinatif, di mana lembaga legislatif berada pada posisi lebih tinggi.
Hak dan Kewajiban Kedua Lembaga
| Lembaga | Hak | Kewajiban |
|---|---|---|
| Legislatif (DPR) | Mengawasi pelaksanaan anggaran (proses penerimaan maupun pengeluaran) dan meminta pertanggungjawaban | Memberikan dukungan dan konsultasi agar pelaksanaan kesepakatan berjalan baik |
| Eksekutif (Pemerintah) | Melaksanakan kesepakatan dan merealisasikan rencana yang tercantum dalam undang-undang | Menyusun laporan pertanggungjawaban akhir periode, mencakup performance responsibility dan financial responsibility |
Mengapa UU Keuangan Negara Dibutuhkan?
Sebelum 2003, pengelolaan keuangan negara Indonesia masih berpedoman pada peraturan warisan kolonial Hindia Belanda:
- ICW — Indische Comptabiliteitswet, Stbl. 1925 No. 448;
- IBW — Indische Bedrijvenwet, Stbl. 1927 No. 419 jo. Stbl. 1936 No. 445;
- RAB — Reglement voor het Administratief Beheer, Stbl. 1933 No. 381;
- IAR — Instructie en verdere bepalingen voor de Algemeene Rekenkamer, Stbl. 1933 No. 320.
Peraturan tersebut tidak mampu mengakomodasi perkembangan sistem tata negara modern. Selain itu, berbagai undang-undang di bidang keuangan negara yang berdiri sendiri-sendiri sering mengalami disharmonisasi, bahkan saling bertentangan.
UU Keuangan Negara karenanya disusun untuk dua fungsi sekaligus: harmonisasi antar-undang-undang di bidang keuangan negara, dan sebagai umbrella act yang memuat asas dan prinsip universal pengelolaan keuangan negara.
Asas Umum Pengelolaan Keuangan Negara
Pengelolaan keuangan negara harus didasarkan pada prinsip-prinsip berikut:
- tertib;
- taat pada peraturan perundang-undangan;
- efisien;
- ekonomis;
- efektif;
- transparan;
- bertanggung jawab dengan memperhatikan keadilan dan kepatutan.
Krisis yang melanda banyak negara — baik maju maupun berkembang — banyak disebabkan kekacauan administrasi keuangan negara dan pengelolaan yang tidak berlandaskan prinsip-prinsip tersebut.
Paket Tiga Undang-Undang Keuangan Negara
UU Keuangan Negara tidak berdiri sendiri, melainkan bagian dari paket tiga undang-undang:
| Undang-Undang | Materi Muatan Utama |
|---|---|
| UU Nomor 17 Tahun 2003 Keuangan Negara | Pengertian dan ruang lingkup keuangan negara, kekuasaan pengelolaan, penyusunan dan penetapan APBN/APBD, hubungan keuangan antar-lembaga, pertanggungjawaban |
| UU Nomor 1 Tahun 2004 Perbendaharaan Negara | Pelaksanaan pendapatan dan belanja, pengelolaan kas, pengelolaan piutang dan utang, pengelolaan BMN, penyelesaian kerugian negara |
| UU Nomor 15 Tahun 2004 Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara | Lingkup dan pelaksanaan pemeriksaan oleh BPK, hasil pemeriksaan dan tindak lanjut |
Pertanyaan yang Sering Diajukan
Apa pengertian keuangan negara menurut UU 17/2003?
Keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut (Pasal 1 angka 1 UU Nomor 17 Tahun 2003).
Siapa pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara?
Presiden, sesuai Pasal 6 ayat (1) UU Nomor 17 Tahun 2003. Sebagian kekuasaan tersebut dikuasakan kepada Menteri Keuangan selaku Pengelola Fiskal, kepada Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang, serta diserahkan kepada gubernur/bupati/wali kota untuk mengelola keuangan daerah. Kewenangan di bidang moneter tidak termasuk di dalamnya.
Apa perbedaan kekayaan negara yang dipisahkan dan tidak dipisahkan?
Kekayaan negara yang tidak dipisahkan digunakan untuk mendukung kegiatan pemerintah sebagai otoritas dan wajib dikelola dalam sistem APBN. Kekayaan negara yang dipisahkan digunakan dalam rangka peran pemerintah selaku individu — dipisahkan dari APBN, tetapi tetap menjadi milik negara.
Apa itu kekuasaan otorisasi, ordonansi, dan kebendaharaan?
Otorisasi adalah kekuasaan mengambil keputusan yang menambah atau mengurangi kekayaan negara. Ordonansi adalah kekuasaan menguji keabsahan dan menerbitkan perintah menagih/membayar tagihan. Kebendaharaan adalah kekuasaan menerima, menyimpan, membayar uang atau barang serta mempertanggungjawabkannya.
Mengapa Menteri Keuangan disebut CFO dan menteri teknis disebut COO?
Karena kekuasaan ordonansi didelegasikan secara eksklusif kepada Menteri Keuangan sebagai Chief Financial Officer, sedangkan tanggung jawab keberhasilan program pada masing-masing kementerian dipegang setiap menteri sebagai Chief Operating Officer. Pemisahan ini menciptakan mekanisme check and balance.
Kapan tahun anggaran Indonesia dimulai dan berakhir?
1 Januari sampai 31 Desember, sesuai Pasal 4 UU Nomor 17 Tahun 2003. Ketentuan ini berlaku kembali sejak tahun 2001 setelah sebelumnya (1968–2000) tahun anggaran berjalan dari 1 April hingga 31 Maret.
Penutup
Pemahaman atas pengertian dan ruang lingkup keuangan negara menjadi fondasi bagi seluruh praktik perbendaharaan — mulai dari penyusunan DIPA, pelaksanaan pembayaran, hingga pengukuran kinerja melalui IKPA.
Materi dalam artikel ini disarikan dari Modul Pembelajaran Pengelolaan Keuangan Negara yang disusun Direktorat Jenderal Perbendaharaan, Kementerian Keuangan RI (2025). Untuk regulasi terkini, rujuk laman resmi Direktorat Jenderal Perbendaharaan.